L’Anac – che è direttamente investita del compito di adottare apposite Linee guida sulle modalità di presentazione e gestione delle segnalazioni di reati o irregolarità di cui i dipendenti pubblici siano venuti a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro – con la Determinazione n. 6 del 28 aprile 2015, aveva già emanato «Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowing)» per fornire indicazioni alle pubbliche amministrazioni sui necessari accorgimenti –anche tecnici– da adottare per dare effettiva attuazione alla disciplina dell’istituto del whistelblowing. Ma non lo aveva ancora fatto dopo l’ultima riforma dell’istituto che risale al 2017, quando con la legge 179, erano state emanate Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato che modificavano l’art. 54 bis del d.lgs 165/2001.
Le attuali Linee Guida emanate lo scorso 26 Giugno, che Anac si riserva eventualmente di adeguare al contenuto della legislazione di recepimento da adottarsi entro il 17 dicembre 2021, si dividono in tre parti: Una prima parte dà conto dei principali cambiamenti intervenuti sull’ambito soggettivo di applicazione dell’istituto, con riferimento sia ai soggetti (pubbliche amministrazioni e altri enti) tenuti a dare attuazione alla normativa; nella seconda parte si declinano, in linea con quanto disposto dalla normativa, i principi che riguardano le modalità di gestione della segnalazione, si chiarisce il ruolo fondamentale svolto dal RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza) e si forniscono indicazioni operative sulle procedure da seguire per la trattazione delle segnalazioni a garanzia del segnalante. Infine nella terza parte si dà conto delle procedure seguite da ANAC, alla quale è attribuito uno specifico potere sanzionatorio ai sensi del comma 6 dell’art. 54-bis.
E’ chiaro che le Linee Guida non contengono solo le disposizioni attraverso cui si possa garantire la riservatezza del whistelblower, e tutelarlo da comportamenti ritorsivi a causa della segnalazione, ma intendono occuparsi di tutto il procedimento, dall’inizio della segnalazione fino alla decisione finale, comprese le tutele, a cui spesso non si pensa, meritevoli e doverose da garantire al soggetto segnalato.
Fra novità e non, vale la pena segnalare, per un’utile sintesi del quadro dell’Istituto ad oggi vigente, la cristallizzazione nelle Linee Guida dei soggetti destinatari della disciplina e tenuti alla loro attuazione. Ai fini della tutela del whistelblower, ricordiamo che la legge ha incluso i “lavoratori e collaboratori di imprese private fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica”: si tratta dunque di soggetti che, pur dipendenti di enti privati, operano nel contesto lavorativo dell’amministrazione pubblica e, quindi, possono venire a conoscenza di illeciti ivi compiuti; ha, poi, equiparato ai dipendenti pubblici anche i dipendenti di enti pubblici economici e i dipendenti di enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico, secondo la nozione di società controllate di cui all’art. 2359 del c.c.: si può trattare di enti che rivestono forma “societaria” o di altri enti, ad esempio associazioni o fondazioni. Inoltre, il rinvio espresso e non condizionato a questa disposizione del codice civile che si riferisce al controllo pubblico societario, implica l’estensione delle tutele ex art. 54-bis (ed il conseguente obbligo di adeguarsi alle Linee guida) alle segnalazioni che provengono dai dipendenti delle società quotate in controllo pubblico ex art. 2359 c.c.
Per quanto riguarda le società solo partecipate, infine, la loro inclusione nell’ambito di applicazione della disciplina sul whistleblowing si giustifica in quanto, e nella misura in cui, esse costituiscono imprese private fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica.
Si chiarisce poi che proprio per il tenore della legge, non potranno essere prese in considerazione le segnalazioni di illeciti provenienti dalle associazioni sindacali
Oggetto della segnalazione whistleblowing potranno essere non solo le fattispecie riconducibili all’elemento oggettivo dell’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione di cui al Titolo II, Capo I, del codice penale16 (anche nel tentativo), ma anche tutte le situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontrino comportamenti impropri di un funzionario pubblico che, anche al fine di curare un interesse proprio o di terzi, assuma o concorra all’adozione di una decisione che devia dalla cura imparziale dell’interesse pubblico.
Nell’apprezzabile tentativo di elaborare un documento il più esauriente possibile, e di orientare il ricorso all’istituto alle finalità per cui è stato istituito anziché a quelle per cui è stato finora per lo più utilizzato, le Linee Guida specificano che lamentele di carattere personale come contestazioni, rivendicazioni o richieste che attengono alla disciplina del rapporto di lavoro o ai rapporti con superiori gerarchici o colleghi non possono generalmente essere considerate segnalazioni di whistleblowing, a meno che esse non siano collegate o collegabili alla violazione di regole procedimentali interne all’amministrazione che siano sintomo di un malfunzionamento della stessa; vengono riportati alcuni esempi dei comportamenti illeciti da segnalare specificando che il contenuto del fatto segnalato, ad esempio, deve presentare elementi dai quali sia chiaramente desumibile una lesione, un pregiudizio, un ostacolo, un’alterazione del corretto ed imparziale svolgimento di un’attività o di un servizio pubblico o per il pubblico, anche sotto il profilo della credibilità e dell’immagine dell’amministrazione; vengono indicati ed illustrati in un apposito paragrafo gli elementi e le caratteristiche della segnalazione, i requisiti per l’ammissibilità, le modalità di trasmissione, che se effettuata unicamente al superiore gerarchico, non attiverà le tutele previste dalla legge; un apposito paragrafo è poi dedicato alle segnalazioni anonime. Per quanto concerne le fasi della procedura e per uniformare i tempi di tutte le amministrazioni, è previsto che il termine per la definizione dell’istruttoria sia di sessanta giorni e che decorre dall’avvio della stessa fissato in quindici giorni lavorativi dalla data di ricezione della segnalazione, destinati all’analisi preliminare. Il ruolo centrale nella attività di gestione della segnalazione è ricoperto dal RCPT cui le Linee Guida incoraggiano fortemente l’invio delle segnalazioni in alternativa all’Autorità, parimenti deputata alla ricezione delle stesse, ed a cui attribuiscono il dovere di una “significativa” attività istruttoria, dettagliatamente regolamentata, parte principale di molti altri “numerosi e delicati compiti” che sfociano nella decisione finale, consistente in una archiviazione della segnalazione, fino al ricorso alla Corte dei Conti o alla Procura della Repubblica.
La tutela del whistleblower rientra a pieno titolo tra le misure generali di prevenzione della corruzione da introdurre nel Piano Triennale Prevenzione Corruzione e per la Trasparenza di ogni amministrazione. Il PTPCT, come ribadito dalle Linee guida, può anche rinviare, per maggiori dettagli, ad un apposito atto organizzativo adottato dall’organo di indirizzo. In ogni caso, l’amministrazione è tenuta a disciplinare, in conformità alle Linee guida le modalità per la ricezione e la gestione delle segnalazioni, i tempi, e i soggetti responsabili, a pena di incorrere in sanzioni.
Le norme in materia di whistelblowing sono di derivazione europea, a dimostrazione che l’esigenza di arginare i fenomeni di illegalità è diffusa e non ha confini, al di là dei beceri luoghi comuni. Il successo o l’insuccesso dell’Istituto in Italia, ed altrove, si può misurare in rapporto agli illeciti che il sistema di norme è in grado di prevenire, piuttosto che quelli che consente di reprimere: lo scopo finale è l’efficienza, la correttezza e il buon andamento della pubblica amministrazione, più in generale un mutamento culturale che lo renda, illusoriamente, in futuro, superfluo. La tutela, anche normativa, di chi coraggiosamente segnala un illecito è un doveroso atto di civiltà; ma non si può neppure completamente tacere che il potere dissuasivo dell’Istituto, che è dirompente, paga il caro prezzo di possibili abusi o distorsioni o intrusioni, che le norme si sforzano di prevenire ma non possono evitare, e che possono minare allo stesso modo il buon funzionamento delle amministrazioni, oltre che segnare singoli individui. In questo senso, oltre all’attuazione delle Linee Guida, diventa importante divulgare e far comprendere il funzionamento dell’Istituto, fare in modo che vi si faccia ricorso in maniera corretta e consapevole, attraverso un’opera di formazione che costituisce un momento fondamentale nel lungo percorso verso la meta. Non si conoscono gli esiti delle segnalazioni che negli ultimi anni sono state inviate alle Procure della Repubblica (20 nel 2018 e 33 nel 2019 in 40 amministrazioni monitorate), quante cioè si siano rivelate fondate e infondate, che potrebbe essere un indice rivelatore della bontà dell’impianto normativo rispetto agli scopi che si prefigge. Possiamo però dire che, stando ai rapporti dell’Anac, risulterebbe che purtroppo l’istituto stenta a perdere il proprio ruolo di “sfogatoio”, per usare le parole dell’Autorità, per molti pubblici dipendenti, i quali ancora vi si rivolgono non per rappresentare violazioni/disfunzioni poste in danno dell’interesse pubblico (segnalazioni fatte nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione), ma per rappresentare situazioni personali, che esulano dall’ambito oggettivo della norma.